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unnamed(Actualizada 20-4-2020)

Mucho se está discutiendo en los últimos días sobre el régimen sancionador aplicable a los incumplimientos de los deberes impuestos en el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma, en particular, los vinculados a las limitaciones a la libertad de circulación de las personas. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el art. 20 del mencionado Real Decreto se limita a decir lo siguiente:

“El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.”

Sin perjuicio de que esas conductas pudieran encuadrarse en infracciones previstas en otras leyes (por ej., legislación sobre protección civil), la infracción más utilizada en las denuncias impuestas por los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad está siendo la del art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que tipifica como infracción grave lo siguiente:

la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.

Pues bien, ese tipo infractor y otros son objeto de una Consulta emitida por la Abogacía General del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado (Ministerio de Justicia), de fecha 2 de abril  [CONSULTA SOBRE TIPIFICACIÓN Y COMPETENCIA ADMINISTRATIVA PARA TRAMITAR Y RESOLVER PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES POR INCUMPLIMIENTO DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS DURANTE EL ESTADO DE ALARMA (descarga, aquí)]. En dicha Consulta, se da cuenta de las discrepancias interpretativas sobre ese precepto surgidas entre distintas Abogacías del Estado:

“algunas de las Abogacías del Estado… consideran que el incumplimiento de las limitaciones de la libertad de circulación impuestas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 permitiría apreciar, directamente y sin necesidad de previo requerimiento de los agentes de la autoridad, la infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015. Otras Abogacías del Estado discrepan de este criterio, por entender que es necesario un requerimiento expreso de los agentes de la autoridad, que resulte desatendido, para apreciar la concurrencia de la infracción de desobediencia tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015.”

Y ante esas discrepancias, fija su posición en los siguientes términos:

“Este Centro Directivo considera que la infracción del artículo 36.6 de continua referencia sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico. La contravención de las normas vigentes conlleva, per se, unas determinadas consecuencias jurídicas (nulidad, anulabilidad, obligación de indemnizar…), pero no toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia. El artículo 36.6 de la ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente. Por lo expuesto, la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento.

Así las cosas, el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015.

Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento.”

No obstante, a pesar de la posición defendida en dicha Consulta, con fecha 14 de abril, el MINISTRO DEL INTERIOR ha efectuado una COMUNICACIÓN A LOS DELEGADOS DEL GOBIERNO SOBRE INCOACIÓN DE PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES POR PRESUNTA INFRACCIÓN DEL ART. 36.6 DE LA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO, DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA, Y CRITERIOS PARA LAS PROPUESTAS DE SANCIÓN (descarga, aquí), en la que se mantiene un criterio contrario y se afirma:

“como incumplimiento de tales órdenes de la autoridad debe calificarse la mera inobservancia por la ciudadanía, no precisada de requerimiento previo de los agentes de aquélla, de las medidas adoptadas por el Gobierno como autoridad competente vigente el estado de alarma.”

Con esta interpretación, el Ministerio del Interior se separa de los criterios que él mismo había establecido con anterioridad en la Instrucción 13/2018, de 17 de octubre, de la Secretaría de Estado de Seguridad (de la que dimos cuenta, en esta entrada). En el punto Tercero de esa Instrucción se disponía lo siguiente:

“1. Los conceptos de desobediencia y de resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, deben ser interpretados conforme a la jurisprudencia existente al efecto, que, con carácter resumido, los definen como una acción que constituye una negativa implícita o expresa a cumplir una orden legítima, usando oposición corporal o fuerza física ante el desarrollo de las competencias de la autoridad o sus agentes.

2. Por tanto, debe entenderse que una leve o primera negativa al cumplimiento de las órdenes o instrucciones dadas por los agentes no puede constituir una infracción del artículo 36.6, si no se trata de una conducta que finalmente quiebre la acción u omisión ordenada por los agentes actuantes o les impida el desarrollo de sus funciones”. (la negrita está en el texto original)

En definitiva, se trata de una discrepancia jurídica entre órganos pertenecientes a dos Ministerios que tiene, además, como base un radical cambio de criterio por parte del Ministerio del Interior -cuyos motivos no se explican y que resulta especialmente preocupante por cuanto dicha Instrucción decía recoger los criterios jurisprudenciales (¿quiere eso decir que ahora se está acogiendo una interpretación que el Ministerio sabe que es contraria a la jurisprudencia?)-, todo ello con una gran relevancia jurídica y que debe ser objeto de un análisis más sosegado.

Por ahora baste con dar cuenta de ello y con advertir de los más que débiles mimbres con los que se está sustentando este régimen sancionador. Esta Consulta de la Abogacía General del Estado y la propia Instrucción 13/2018, a buen seguro, servirán de fundamento a numerosos recursos administrativos y contencioso-administrativos contra las sanciones impuestas con esta base. Es lamentable que en vez de aprobar o aplicar un régimen sancionador lícito y eficaz -que podría hacerse-, el Gobierno lo confíe casi todo al estímulo que suponen para el ciudadano las importantes reducciones en las cuantías de las sanciones que conllevan el pago voluntario de la multa y el reconocimiento de responsabilidad reducirá la litigiosidad. En cualquier caso, no hay duda alguna en que serán los tribunales los que tengan que fijar la interpretación definitiva. Aunque terminamos con una interrogante incómoda: ¿qué posición mantendrá la Abogacía del Estado -que es a la que le corresponderá la defensa de esas sanciones impuestas contra su criterio- en dichos juicios?